RESUMEN: Al conmemorar 60 años de la entrada en vigor del Tratado Antártico, lo destacamos como el instrumento internacional más exitoso de todo el siglo XX, siendo además el origen de un régimen internacional que ha ido evolucionando en el tiempo.
PALABRAS CLAVES: Sistema del Tratado Antártico, Tratado Antártico, Estados Consultivos, Reunión Consultiva del Tratado Antártico, cooperación internacional.
El 23 de junio de 1961, hace ya 60 años, entró en vigor del Tratado Antártico. Adquirían de este modo fuerza obligatoria las disposiciones acordadas un par de años antes en la Conferencia de Washington, culminada el 1º de diciembre de 1959. El contenido mismo de este acuerdo, que garantizaba la paz y el desarme en toda el área al sur de los 60º de latitud sur, y el hecho de que hubiera entrado en vigor en un tiempo relativamente breve, son elementos significativos en medio de la Guerra Fría. También lo es el que se hubieran comprometido por el mismo las dos Súper Potencias (Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas), los siete países que afirman derechos soberanos sobre porciones del Sexto Continente (Chile, Argentina, Reino Unido, Noruega, Australia, Francia y Nueva Zelanda) y otros tres países que, junto a los anteriores, habían participado con expediciones científicas antárticas en el Año Geofísico Internacional 1957-1958 (Sudáfrica, Japón y Bélgica). Esta actividad científica internacional había sido la antesala del Tratado Antártico, aunque su historia intelectual hunde sus raíces en sucesos acaecidos más de una década antes y él resulta en realidad inexplicable si no se consideran las tensiones propias de la post-guerra y de un mundo altamente polarizado.
Con la finalidad de que la Antártica y los mares que la rodean continuaran utilizándose siempre exclusivamente para fines pacíficos y que no llegaran a ser escenario u objeto de discordia internacional, los países firmantes prohibieron toda medida de carácter militar, en especial las explosiones nucleares y la eliminación de desechos radiactivos, sin perjuicio de autorizarse el empleo de personal o equipos militares para fines pacíficos. Se garantizó la libertad de investigación científica como un medio de promover la cooperación internacional, en especial a través de tres tipos de intercambios: de información sobre los proyectos de investigación, de científicos, y de resultados de sus investigaciones. Estos resultados estarían disponibles libremente. Se cooperaría también con los Organismos Especializados de las Naciones Unidas y con otras organizaciones internacionales científicas o técnicas.
Las controversias sobre soberanía territorial fueron suspendidas, garantizándose en el intertanto la posición jurídica de cada uno de los Estados. Ello es especialmente valioso para países como Chile, desde que el Tratado Antártico reconoce y ampara su soberanía sobre el casquete entre los meridianos 53º y 90º de longitud oeste, teniendo el Polo Sur como vértice y sin límite norte por su continuidad con el Chile americano. Se prohibió así mismo hacer nuevas reclamaciones de soberanía.
Como medida de verificación destinada a asegurar el cumplimiento del Tratado, se estableció un sistema de inspecciones, a través de observadores con total libertad de acceso a todas las instalaciones, bases, equipos o embarcaciones que se encuentren en cualquier lugar de la Antártica, así como total libertad para hacer observaciones aéreas. Para facilitar su labor, se estableció en paralelo un deber de informar sobre expediciones, instalaciones y personal o equipos militares que los Estados utilicen en sus actividades antárticas.
El ejercicio de la jurisdicción en la Antártica resulta un tema especialmente complejo. Ello se debe aEsto explica que las reglas dispuestas sean más bien modestas: los observadores y los científicos intercambiados (que estén en bases o expediciones de un Estado distinto al propio), así como el personal que les acompañe, quedarán sometidos exclusivamente a la jurisdicción de la Parte de la que sean nacionales; respecto a los conflictos jurisdiccionales que surjan en relación a las demás personas (que son la enorme mayoría) solo se acordó consultarse inmediatamente a fin de alcanzar una solución mutuamente aceptable. Sería una regla transitoria en tanto no se alcanzaran acuerdos específicos al respecto, los que, por las antedichas complejidades soberanas, no se han logrado, transformándose así en la regla permanente y principal.
La gobernanza internacional de la Antártica se realiza mediante las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico, la cuadragésima tercera de las cuales (sin contar otras reuniones especiales) se desarrolla precisamente en estos días (14-24 de junio del 2021, con los desafíos de hacerlo por primera vez en forma online). Es el principal foro de este régimen. Sus facultades normativas han permitido que éste evolucione y se adapte a las nuevas circunstancias históricas y preocupaciones predominantes del sistema internacional. Entre 1961 y 2019 se han adoptado casi 700 acuerdos, aunque hoy no todos están en vigor y hay algunos de naturaleza más política que jurídica. De las 12 Partes originarias del Tratado Antártico la membresía ha alcanzado actualmente a 54 Estados, de los que 29 (entre los que se cuenta Chile) tienen la condición de Partes Consultivas. Esto es, están facultadas para participar en los proceso de toma de decisión de las Reuniones Consultivas.
Las Partes se comprometieron a lograr que, de un modo compatible con lo prescrito en la Carta de las Naciones Unidas, nadie llevara a cabo en el Sexto Continente actividades contrarias a los propósitos y principios del Tratado Antártico. Acordaron asimismo una serie de medios de solución pacífica de controversias en caso de que surgieran dificultades entre ellas respecto a la interpretación o a la aplicación del mismo.
El Tratado puede ser modificado en cualquier momento con el consentimiento unánime de las Partes Consultivas. Además, a partir de 1991 cualquiera de ellas puede solicitar que se cite a una conferencia de revisión. Hasta la fecha ello jamás se ha planteado.
Conforme se dispuso en 1959, el Tratado Antártico entraría en vigor el día que los doce signatarios lo hubieran ratificado. Ello se cumplió el 23 de junio de 1961, día en que los tres últimos, Chile, Argentina y Australia, depositaron su instrumento de ratificación. Además, el Tratado está abierto a la adhesión de los Estados miembros de las Naciones Unidas o de cualquier otro Estado que sea invitado a hacerlo con el consentimiento de todas las Partes Consultivas. Se designó a Estados Unidos como Depositario.
A pesar de todas las tensiones de la Guerra Fría o de las dificultades en el devenir mundial de las últimas seis décadas, jamás se ha puesto en peligro la paz en el Continente Austral y los mares que lo circundan. Es indudable, por lo mismo, que el Tratado Antártico es por lejos el instrumento internacional más exitoso de todos los adoptados en el siglo XX. Además, es el origen de un régimen internacional que ha ido evolucionando en este tiempo. A los fines originales de paz y desarme, se sumó pronto la preocupación por la explotación sustentable de los recursos vivos antárticos y luego por la protección del medioambiente antártico y sus ecosistemas dependientes y asociados. En términos normativos, los hitos concretos de este desarrollo son la Convención sobre la Conservación de las Focas Antárticas (1972, en vigor 1978), la Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (1980, en vigor 1982) y el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente y sus anexos (1991, en vigor 1998). En conjunto, más las disposiciones acordadas por las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico y por la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos, constituyen el Sistema del Tratado Antártico.
En estos años han mutado también los desafíos a los que un régimen de esta naturaleza debe responder. Asuntos como los efectos del cambio climático, el turismo antártico, la bioprospección o la conservación de la biodiversidad no estaban en la agenda mundial de 1959 y en parte importante ni siquiera en la de 1991. Por lo mismo, es esencial que, más allá de sus logros evidentes, el Sistema del Tratado Antártico avance al ritmo que la sociedad internacional le demanda a fin de dar una respuesta oportuna y adecuada a los retos del siglo XXI. El incremento en la cantidad y heterogeneidad de los Estados que participan en los procesos de toma de decisión complejiza sin duda el adoptar las medidas pertinentes.
Nuestro país ha sido un actor relevante en el desarrollo del Sistema del Tratado Antártico, jugando un rol muy singular. Por una parte, en razón de títulos históricos, geográficos y jurídicos, y amparados en el artículo IV.1.a del Tratado Antártico, ejerce plena soberanía sobre el Territorio Chileno Antártico, parte integrante del territorio nacional. Al mismo tiempo, conscientes de que los desafíos globales requieren de soluciones multilaterales, promueve este régimen internacional antártico, a través del cual influye en la gobernanza y devenir de todo el Sexto Continente. No existe ningún otro foro internacional en que Chile tenga más influencia real y efectiva que en materia antártica. Por lo mismo, defender conjuntamente nuestra soberanía polar y el Sistema del Tratado Antártico no es contradictorio sino que en apariencia. Ello es complementario. Para mantener el debido equilibrio entre lo nacional y lo internacional se requiere delicadeza política, prudencia y asertividad, también firmeza sin estridencia, a fin de utilizar las reglas de la diplomacia multilateral para consolidar nuestra soberanía.
Estamos seguros que Chile seguirá estando en este siglo XXI a la altura de tal desafío, a fin de prolongar indefinidamente los 60 años de paz antártica y las casi tres décadas de protección medioambiental del Sexto Continente que hoy con orgullo celebramos.