Una de las consecuencias más visibles del calentamiento global es el derretimiento de los glaciares, el cual se evidencia más en las zonas polares. Así, en las últimas décadas, algunas partes de los mares árticos se han vuelto cada vez más libres de hielo a finales del verano y principios del otoño. Debido a que se espera que el hielo marino continúe retrocediendo, se prevé un aumento en el tráfico marítimo estacional procedente del turismo y el transporte de mercancías (RTVE/SERVIMEDIA, 2018).
La situación en la Antártica es bastante similar, considerando que la mayoría de las actividades desarrolladas en el Continente Austral tienen su eje central en el transporte marítimo como el medio para su desarrollo. Por ejemplo, más de 98% de la actividad turística se realiza a través de yates, buques y barcos, y solo un 2% del turismo se realiza por avión (IAATO, 2020).
Por lo tanto, frente a las tendencias del aumento y diversificación del transporte marítimo polar, sumado a los riesgos particulares a que están expuestos los buques que navegan por el océano ártico y antártico, tales como las malas condiciones meteorológicas, falta de buenas cartas de navegación, de sistemas de comunicación y de la lejanía de las zonas polares, surge la necesidad de introducir nuevas reglas que garanticen la protección del medioambiente polar y la seguridad de los pasajeros. Tales necesidades se canalizaron en la dictación de un Código Polar obligatorio para los buques que naveguen en aguas árticas y antárticas (Organización Marítima Internacional, 2017).
El Código Polar fue elaborado por la Organización Marítima Internacional (OMI) y entró en vigor el 1 de enero de 2017. Él busca avanzar más allá de las reglas existentes, recogidas en el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques (MARPOL, 1973) y su Protocolo (1978, ambos en vigor en 1983) y Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar (SOLAS) (1974, en vigor 1980). Así, el Código Polar establece normas obligatorias que abarcan la gama completa de proyectos, construcción, equipo, funcionamiento, formación y la protección del medioambiente de las cuestiones que se aplican a los buques que naveguen en las aguas inhóspitas que rodean los dos polos (Organización Marítima Internacional, 2017).
A pesar de que frente a la iniciativa del Código Polar pudo haberse esperado un ambiente de confrontación entre la OMI y el Sistema del Tratado Antártico (STA), dado que este nuevo código viene a regular materias que están dentro del ámbito de competencia del STA, la elaboración y progresiva aplicación de la OMI ha estado marcada por un clima de cooperación entre las diversas instancias internacionales. Pudiera considerarse que de este modo el STA demuestra una vez más su flexibilidad en el desarrollo de temas antárticos y reafirmar, de un modo indirecto, su hegemonía como principal foro de la gobernanza antártica global.
Un escenario de confrontación en el desarrollo del proyecto del Código Polar era esperable debido principalmente a dos razones. Primero, de manera general, por motivos referidos al estatus jurídico antártico, debido a que el Tratado Antártico establece un régimen jurídico excepcional para un territorio, el que no es posible circunscribir en ninguna de las estructuras del derecho internacional clásico (Gajardo Flores, 2019).
Desde antes de la conformación del STA se registran propuestas como la de India en 1956, para que la Asamblea General de las Naciones Unidas tratara el tema y lograra la internacionalización del continente, con el fin de asegurar su utilización pacífica. Incluso el presidente estadounidense Harry Truman planteó en 1948 una propuesta sobre un régimen legal internacional sobre la Antártica a los siete países reclamantes, que consistía en poner la Antártica bajo el fidecomiso de la Organización de las Naciones Unidas de conformidad con el Capítulo XII de la Carta de las Naciones Unidas (Gajardo Flores, 2019).
Sin embargo, uno de los principales hitos en la materia se inicia a partir de 1983. Ese año, ciertos países, en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, promovieron la declaración de la Antártica como “Patrimonio Común de la Humanidad”, por considerarla un territorio fuera de toda jurisdicción nacional. Estos países estimaron, además, que el STA no era “legítimo”, por cuanto había sido establecido por un reducido, aunque calificado, grupo de países (Rebagliati, 1999). Por lo tanto, otra intervención de las Naciones Unidas en la cuestión Antártica, a través de OMI, uno de sus organismos especializados, podría haberse estimado como un intento de reavivar las cenizas de estas propuestas, debilitando los intereses del STA.
La segunda razón por la que se esperaba un clima de confrontación se refiere de manera particular a la dictación e implementación del Código Polar en el Ártico. Esto se debía a que el Consejo Ártico, que en cierta manera es el símil de las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico (RCTA), es un órgano de creación relativamente reciente y, a diferencia del foro antártico, no se sustenta en un instrumento internacional equivalente al Tratado Antártico. De hecho, el Consejo Ártico dedica fundamentalmente su actividad a cuestiones técnicas, soslayando en cambio cuestiones de mayor calado estratégico, e incluso político. No ha intervenido, por ejemplo, en la determinación de la apertura de nuevas vías de navegación marítima debido al rápido deshielo de esta región, y a las posibles disputas a causa de la falta de delimitación territorial de zonas que durante siglos han estado cubiertas por el hielo y ahora empiezan a ser utilizables (Bosch Lozano, 2012).
Por lo tanto, el Código Polar en el Ártico entra en discusiones que ni el mismo Consejo Ártico se había planteado. Tan solo el 12 de mayo de 2011 el Consejo Ártico firmó un Acuerdo Internacional sobre Cooperación en Búsqueda y Salvamento Aéreo y Marítimo en el Ártico. El Convenio es el primer instrumento jurídicamente vinculante negociado bajo los auspicios del Consejo Ártico (Bosch Lozano, 2012).
Sumado a esto la presencia de Estados ribereños en el Ártico, que ejercen la jurisdicción nacional en sus zonas marítimas, pudiendo condicionar la navegación por las mismas, y sin perjuicio del derecho a paso inocente reconocido por la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar. Pero es claro que la aplicación del Código Polar pudiera entrar en conflicto con la soberanía nacional de estos Estados.
Afirmar la existencia de Estados ribereños en la Antártica es complejo, desde que los sietes Estados con soberanía en el Sexto Continente estiman que sí lo son, y actúan consecuentemente con ello como demuestran las solicitudes de reconocimiento de plataforma continental extendida desde sus costas antárticas, pero tal situación carece, por una parte, de una aceptación general de la comunidad internacional y, por otra, el Tratado Antártico ha suspendido las controversias sobre soberanía en el Sexto Continente. Sin perjuicio de ello, la situación podría ser similar a su respecto que cuanto sucede con los países del Ártico. Chile, por ejemplo, en su reciente Ley Antártica contempla una serie de normas respecto a las actividades de navegación, contaminación marina y materias relacionadas, incluyendo procedimientos de fiscalización, juzgamiento y sanción. De forma similar, el Reino Unido contempla un sistema jurídico-administrativo complejo en el Territorio Antártico Británico, pues no solo posee un gobierno formalmente autónomo (aunque se encuentra radicado en Londres), sino que tiene competencias legislativas y judiciales propias (Ferrada Walker, 2018).
De este modo la dictación del Código Polar se inmiscuye dentro de la esfera del STA y además de la jurisdicción antártica de un conjunto de Estados, más allá del contenido del Código, habrá que ver cómo los diversos Estados parte del Tratado Antártico lo implementan o no en sus legislaciones domésticas o lo desarrollan y hacen exigible mediante su potestad reglamentaria.
Ahora bien, contrario a lo esperado, la implementación del Código Polar en la Antártica ha estado marcado por un clima de cooperación, el que puede expresarse principalmente a través de las diferentes resoluciones emanadas de las RCTA en relación con su desarrollo y la labor de la OMI en la materia. Primero, desde los inicios del proyecto del Código Polar, el STA ha estado dispuesto a cooperar. Ejemplo de esto es la Resolución 3 (1998), adoptada en la XXII RCTA (Tromso, 1998), donde se reconocieron las ventajas de contar con un Código de Prácticas de Seguridad Naviera para buques que naveguen en aguas antárticas. Por tanto, rápidamente se enviaron comentarios a la OMI sobre el proyecto del Código Polar.
Segundo, en la Resolución 7 (2010), adoptada en la XXXIII RCTA (Punta del Este, 2010), se reconoció: Primero, la aprobación del inicio del proyecto de la OMI en febrero de 2010 en relación con un Código internacional de seguridad para buques que naveguen en agua polares (Código Polar), de carácter obligatorio; segundo, se evidenció la necesidad de contar con un código de tales características, principalmente por el alcance de su regulación. Lo anterior, ya que muchas de las embarcaciones de turismo que navegan en el área del Tratado Antártico enarbolan pabellones de Estados que no son Partes de tal instrumento o de su Protocolo sobre Protección del Medioambiente. Es decir, no le son aplicables las normas del STA. En cambio, una regulación emanada desde la OMI tendría una mayor cantidad de Estados obligados, y por tanto una mayor protección del medioambiente antártico y de los pasajeros de los buques de turismo en el área del Tratado Antártico.
Tercero, ya en las fases finales del Código el respaldo al proyecto por parte del STA fue total. Así, en la Resolución 3 (2014), adoptada en la XXXVII RCTA (Brasilia, 2014), se reconoció la necesidad de mantener como prioridad la finalización de dicho instrumento, además de alentar a los Estados a considerar en una segunda etapa asuntos complementarios de seguridad y protección del medioambiente. Sumado a lo anterior, se aprecia la flexibilidad del STA en reconocer a la OMI como la organización competente para abordar la normativa naviera.
Por último, en la Resolución 6 (2017), adoptada en la XL RCTA (Pekín, 2017), se acogió de buen grado la entrada en vigor del Código Internacional para Buques que Operen en Aguas Polares (Código Polar) y se realzó su protagonismo a través de la derogación de las Directrices sobre los Planes de Contingencia, Seguros y otros asuntos relacionados con el Turismo y otras Actividades no Gubernamentales en la Zona del Tratado Antártico. Además, se inició la implementación y evaluación del Código Polar, analizando los impactos y costos adicionales que las actividades turísticas u otras actividades no gubernamentales pueden imponer a los Programas Antárticos Nacionales, y los riesgos para la seguridad de las personas que participan en las operaciones de búsqueda y salvamento.
De este modo, se aprecia la cooperación del STA con la realización del proyecto del Código Polar, respaldada en las diversas Resoluciones en la materia a lo largo de los años. Cabe recalcar que este espíritu de cooperación en el STA no solo se circunscribe al Código Polar, sino se ha manifestado de manera general en la interacción con otras organizaciones y entidades internacionales. Ejemplo de esto son las relaciones de beneficio mutuo entre la CCRVMA y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), respecto a los recursos vivos marinos antárticos o la cooperación entre el STA y la IAATO en materias de turismo. A esto se suma entonces el desarrollo del Código Polar y su aplicación a la Antártica, marcado también por un clima de cooperación entre los diversos organismos y foros internacionales implicados, principalmente entre la OMI y la RCTA.
Así, podemos concluir que desde la creación del STA y su posterior entrada en vigor el 23 de junio de 1961, hace ya 60 años, ha demostrado ser el modelo de gobernanza antártica más eficiente y que ha implementado un ambiente de desarrollo basado en la cooperación de los diversos Estados y organizaciones internacionales implicadas. De este modo y a pesar de todas las incertidumbres y cambios que caracterizan la política mundial contemporánea, el STA es un “paraíso” de estabilidad en términos relativos (Albert, 2020). En el futuro podrán existir diversas visiones de cómo enfrentar la cuestión antártica, pero lo más seguro es que tales discusiones se den bajo el alero del STA.