Entre los días 20 y 30 de mayo de 2024 se celebró en Kochi, India, la XLVI Reunión Consultiva del Tratado Antártico (RCTA) y la XXVI Reunión del Comité para la Protección del Medioambiente (CPA). La instancia contó con la asistencia tanto presencial como virtual de 404 delegados, además de distintas organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales interesadas en la Antártica.
Conforme el informe final de la reunión conocemos los principales avances alcanzados, entre los cuales destaca el comienzo de los trabajos encaminados a elaborar un nuevo marco integral y uniforme para la regulación del turismo y las actividades no gubernamentales en la Antártica. Ahora bien, ¿qué es lo que hace que esta iniciativa sea tan importante para el futuro de la gobernanza antártica? ¿acaso no existían tratados o normativas que regularan el turismo antártico de forma previa? Para responder a estar preguntas debemos contextualizar.
El turismo en la Antártica no es algo nuevo. Comenzó a desarrollarse a fines de la década de 1950 cuando los buques navales chilenos y argentinos que realizaban viajes de reabastecimiento a estaciones de investigación comenzaron a aceptar pasajeros que pagaran tarifas, transportando alrededor de 500 personas cada temporada.[1] Desde aquel entonces, el turismo comercial en buques y cruceros ha ido incrementando de forma exponencial en comparación a las primeras expediciones, llegando a recibirse un total de 56.168 visitantes turísticos durante la temporada 2018-2019.[2]
Esta cantidad es alta considerando que la mayoría de las actividades turísticas se concentran en un número limitado de sitios que están libres de hielo durante el verano antártico, estando la mayoría de ellos ubicados en la región de la Península Antártica (Bastmeijer, 2009: 1), y si bien las cifras disminuyeron durante el período de reclusión debido a la pandemia causada por el coronavirus SARS-CoV-2, informes más recientes de la Asociación de Operadores Turísticos Antárticos (IAATO) indicaron que la temporada 2022-2023 tuvo un total de 104.076 visitantes,[3] mientras que la temporada 2023-2024 tuvo 122.072, superando en 4.700 las estimaciones proporcionadas para ese periodo.[4] Es decir, los números siguen aumentando pese a la paralización de operaciones que se dio de forma temporal debido a la contingencia por COVID-19.
Adicionalmente, junto al rápido aumento en el volumen del turismo antártico también se ha producido una diversificación de las actividades, medios de transporte y destinos ofrecidos por la industria (Lamers, Liggett y Amelung, 2012: 2). Por ejemplo, al turismo marítimo clásico a través de embarcaciones se han ido sumando actividades como excursiones en helicóptero, esquí, montañismo, snowboard, kayak, maratones y buceo (Bastmeijer y Roura, 2004: 764). En tal sentido, la forma en que el turismo antártico ha ido evolucionando a través del tiempo plantea una serie de preocupaciones y problemáticas de distinta índole que requieren ser resueltas.
Por un lado, existen inquietudes de carácter ambiental frente a las posibles repercusiones e impactos acumulativos en el medioambiente antártico y sus ecosistemas dependientes y asociados, pero también, por otro lado, las hay en relación a la seguridad de las expediciones y sus pasajeros, así como los posibles conflictos políticos y jurídicos asociados a la realización, regulación y construcción de infraestructura para este tipo de actividades. De este modo, la gestión del turismo antártico ha sido un elemento permanente en la agenda de las RCTA desde 1966, suscitando extensos debates, y dando lugar a una gran cantidad de propuestas regulatorias.
Pese a las circunstancias ya mencionadas, hasta 2023 no se habían alcanzado los acuerdos necesarios para elaborar un marco regulatorio comprehensivo sobre el turismo y las actividades no gubernamentales en la Antártica, ¿esto significa que no había normas que regularan el turismo antártico de forma previa? No. El turismo, como toda actividad realizada en la Antártica se encuentra bajo el ámbito de aplicación del Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente (Protocolo). Con todo, las reglas de este instrumento son de aplicación general dentro del Sistema del Tratado Antártico (STA), es decir, son amplias y aplican a todo tipo de actividades que se realicen en el continente antártico sin distinción, por lo que su redacción no es suficientemente detallada para regular el turismo de forma específica.
Y en lo que respecta a normas individuales en el contexto de las RCTA, la mayoría de las disposiciones elaboradas para regular el turismo antártico de forma particular no son vinculantes para las Partes, ya sea porque han tomado la forma de Resoluciones sin carácter obligatorio o porque, habiendo sido creadas con la intención de ser obligatorias, aún no han sido incorporadas a nivel doméstico por los Estados, cuya aprobación es requerida para que entren en vigor. Es decir, no existe ningún marco normativo, ya sea en forma de convención o un anexo al Protocolo, que regule este tipo de actividades de forma integral y sistemática, abordando todas sus aristas y posibles repercusiones.
Es frente a esta compleja situación que durante la XLV RCTA (Helsinki, 2023), los Países Bajos junto a Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Francia, India, Noruega, Nueva Zelanda, Polonia, el Reino Unido y Türkiye presentaron un documento de trabajo con la propuesta de organizar un proceso intensivo y específico para debatir el desarrollo de un marco integral y uniforme para la gestión del turismo y otras actividades no gubernamentales en la Antártica a través de una serie de Reuniones Consultivas Especiales del Tratado Antártico (RCETA).[5]
Este documento resumía los debates que se dieron en una reunión informal sobre turismo antártico que se realizó en París entre el 8 y el 10 de marzo de 2023. Este informe reflejó la creencia compartida de que la industria y las autoridades nacionales competentes no podían resolver todas las preocupaciones asociadas con el crecimiento y la diversificación del turismo antártico y que se requería una acción de gobernanza internacional por parte de la RCTA. Estos Estados opinaron que es necesario alejarse del enfoque fragmentario con el que ha actuado hasta ahora y avanzar hacia un marco integral y coherente para la gestión del turismo a escala internacional.
Es así como durante esta Reunión, las Partes adoptaron la Decisión 6 (2023), mediante la cual se acordó por primera vez iniciar un proceso de negociaciones específico para desarrollar este marco integral y uniforme para el turismo y otras actividades no gubernamentales realizadas en la Antártica. La propuesta contó con un gran apoyo de todas las Partes, quienes señalaron que este proceso brindaría la oportunidad de considerar el conjunto de problemas y desafíos asociados al turismo antártico de manera holística. Asimismo, se sugirió organizar estos debates en el marco de la RCTA ordinaria para así garantizar la equidad en la participación de las otras Partes, los Observadores y los Expertos.[6]
Conforme a esta disposición, se creó un Grupo de Trabajo especial de la RCTA que tendría su primera reunión en la XLVI RCTA (Kochi, 2024). Se acordó que funcionaria de forma temporal y que sus labores podrían requerir varios años. Por ello, se animó a las Partes a tener en cuenta la capacidad limitada y sus diferentes zonas horarias antes de organizar un taller u otros eventos preparatorios.[7] En definitiva, la primera sesión de este grupo de trabajo duró dos días y sus participantes presentaron seis documentos de trabajo y 11 documentos de información para ser discutidos.
Al concluir esta primera sesión, las Partes no llegaron a acuerdos concretos respecto al marco normativo en cuestión, pero sí se comprometieron a seguir trabajando en el asunto. Este compromiso se vio reflejado en la adopción de la Decisión 5 (2024), disposición en la cual las Partes acuerdan seguir trabajando en un marco ambicioso, exhaustivo, dinámico y flexible que tome en cuenta todas las Medidas, Decisiones y Resoluciones específicas de apoyo a la gestión del turismo que se han adoptado.
En este sentido, hay autores que consideran que esta propuesta puede tener varias ventajas importantes. Por ejemplo, negociar temas relacionados con el turismo, como un paquete coherente crea margen para el compromiso y las concesiones. Este paquete global también podría implicar una mayor voluntad política para participar activamente en las negociaciones. Sin embargo, no garantiza que se alcance un consenso (Bastmeijer et al., 2023: 670). No obstante, y pese a la falta de avances en la primera reunión de este grupo de trabajo, es importante celebrar el consenso alcanzado por las Partes para iniciar este proceso, ya que da cuenta de la determinación y el compromiso de los Estados en avanzar respecto a los temas pendientes del turismo antártico y en el fortalecimiento de la gobernanza antártica.
Bibliografía
- BASTMEIJER, Kees y Ricardo Roura (2004). “Regulating Antarctic Tourism and the Precautionary Principle”. American Journal of International Law, 98 (4): 763-781.
- BASTMEIJER, Kees (2009). “A Long Term Strategy for Antarctic Tourism: The Key to Decision Making within the Antarctic Treaty System?”, en Polar tourism: human, environmental and governance dimensions por Patrick Maher et al., Elmsford, New York, Cognizant Communication Corporation.
- BASTMEIJER, Kees et al. (2023). “Regulating Antarctic Tourism: The Challenge of Consensus-Based Decision Making”. American Journal of International Law, 117 (4): 651-676.
- LAMERS, Machiel, Daniela Liggett y Bas Amelung (2012). “Strategic challenges of tourism development and governance in Antarctica: Taking stock and moving forward”. Polar Research, 31 (1).
- International Association of Antarctic Tour Operators (IAATO), “The History of IAATO”, https://iaato.org/about-iaato/our-mission/history-of-iaato/ [Consulta: 27.07.2024].
- Informe final XLV RCTA (Helsinki, 2023).
- XLII RCTA (Praga, 2019), IP 140 Rev.1 (IAATO).
- XLV RCTA (Helsinki, 2023), WP 13 (Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Francia, India, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Reino Unido y Türkiye).
- XLV RCTA (Helsinki, 2023), IP 56 (IAATO).
- XLVI RCTA (Kochi, 2024), IP 101 (IAATO).
[1] International Association of Antarctic Tour Operators (IAATO), “The History of IAATO”, https://iaato.org/about-iaato/our-mission/history-of-iaato/ [Consulta: 27.07.2024].
[2] XLII RCTA (Praga, 2019), IP 140 Rev.1 (IAATO).
[3] XLV RCTA (Helsinki, 2023), IP 56 (IAATO).
[4] XLVI RCTA (Kochi, 2024), IP 101 (IAATO).
[5] XLV RCTA (Helsinki, 2023), WP 13 (Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Francia, India, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Reino Unido y Türkiye).
[6] Informe final XLV RCTA (Helsinki, 2023), párr. 390.
[7] Informe final XLV RCTA (Helsinki, 2023), párr. 392.
