Entre los días 7 a 18 de marzo del presente año 2022, en la ciudad de Nueva York, se llevó a cabo el cuarto período de sesiones de la conferencia intergubernamental sobre un instrumento internacional jurídicamente vinculante en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar [“CONVEMAR”] relativo a la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional [“BBNJ”, por sus siglas en inglés].
Durante el referido período de sesiones, las delegaciones de los Estados asistentes deliberaron con respecto a un proyecto de texto del acuerdo, preparado por la Presidencia de la conferencia. Una vez culminado este ejercicio, se solicitó a la Presidencia que preparara un nuevo proyecto que considerara los avances logrados durante el cuarto período de sesiones (Asamblea General de las Naciones Unidas 2022).
El nuevo proyecto de texto, que fue publicado a finales de mayo de este año, resulta de gran interés para el estudio de la relación entre marco institucional de la CONVEMAR y el de otros tratados internacionales operativos en ámbito regional, tales como el Sistema del Tratado Antártico [“STA”]. En razón de ello, el presente artículo tiene por objeto analizar sucintamente el impacto, si lo hay, del nuevo acuerdo, tal como está en el proyecto, con el Tratado Antártico; así como las posibles fricciones entre ambos marcos institucionales proyectadas hacia el futuro.
Para poder sostener un análisis lo suficientemente perspicaz, primero es necesario aclarar a qué nos referimos cuando hablamos del BBNJ. En ese sentido, se le debe prestar particular atención a la Resolución 69/292 de la Asamblea General de Naciones Unidas, por medio de la cual dicho órgano decidió convocar a una conferencia intergubernamental para la elaboración de un instrumento jurídico vinculante en el marco de CONVEMAR, con el fin eventual de implementar un régimen global que regule la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2015).
A partir de esta idea, es posible esbozar dos potenciales áreas de conflicto entre el BBNJ y el STA: En primer lugar, la referencia a las “zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional” en un contexto global, plantea la cuestión acerca de los límites de la jurisdicción nacional dentro del área de aplicación del STA (Johnson 2017, 710; Li 2018, 197; Nickels 2020, 207). Sin embargo, para los efectos del presente artículo, y para no extenderlo más allá de lo necesario, de momento basta solamente con plantear la existencia de esta encrucijada, que resulta de alta complejidad, pero que ya hemos tenido la oportunidad de analizar en un artículo anterior de este blog. Por lo demás, el artículo 4 del proyecto, en cuanto dispone que “[t]odo acto o actividad realizado sobre la base del presente Acuerdo se entenderá sin perjuicio de cualesquiera reivindicaciones en materia de soberanía, derechos soberanos o jurisdicción (…) y no podrá invocarse como base para hacer valer, apoyar, promover o negar tales reivindicaciones” parece indicar que las Partes quieren evitar referirse – al menos directamente – a los casos límites que se puedan plantear respecto de la aplicación espacial del acuerdo.
En segundo lugar, se advierte un posible solapamiento en el ámbito de la gobernanza. En particular, se debe constatar que el STA ya ha avanzado en la implementación de mecanismos que se comprenden dentro del mandato eventual del BBNJ, tales como áreas marinas protegidas y bioprospección (Johnson 2017, 731; Nickels 2020, 208). A este respecto, la Reunión Consultiva del Tratado Antártico [RCTA] ha hecho saber que considera al STA como “el marco competente dentro del cual se debe abordar la conservación y uso sustentable de la diversidad biológica marina en la región antártica” (RCTA 2017, párr. 173), lo que ha sido respaldado por las declaraciones de varios Estados durante tales encuentros (RCTA 2018, párr. 52; 2021, párr 128).
Por su parte, el proyecto de texto del BBNJ, en su estado actual, plantea en el artículo 4 (3) que el Acuerdo “se interpretará y aplicará de manera que [respete las competencias de y] no menoscabe [la eficacia de] los instrumentos y marcos jurídicos pertinentes y los órganos mundiales, regionales, subregionales y sectoriales competentes y promueva la coherencia y la coordinación con esos instrumentos, marcos y órganos”. La interpretación de este artículo, especialmente en cuanto al significado de “no menoscabar” resulta clave para entender la futura relación funcional entre el BBNJ y el STA, en cuanto implica que el primero reconoce la eficacia del segundo (así como la de otros órganos) en el ámbito de su competencia.
A partir de lo planteado, procede repasar brevemente lo que se ha mencionado respecto del uso de estos términos. Así, llama la atención lo señalado por Friedman, en cuanto a que la frase “no menoscabar” se eligió en parte por carecer ésta de un significado consensuado, y, por ende, ser lo suficientemente amplia para acoger una serie de perspectivas respecto a la relación del nuevo instrumento con otros prexistentes (Friedman 2019, 452). Esto resulta sintomático de la falta de práctica estatal en un nivel suficiente como para orientar la interpretación del artículo en cuestión. Así, como bien señala Scanlon, el significado de la frase “no menoscabar” es bastante ambiguo, resultando en la posibilidad cierta de que los mandatos existentes se puedan ver comprometidos en el futuro (Scanlon 2018, 406, 409). Esto último no es difícil de concebir, si consideramos que puede ser del interés de ciertos Estados ajenos al STA (o a cualquier otro órgano) el adoptar una interpretación restringida de “no menoscabar.”
Por lo anterior, es necesario hacer un llamado a reforzar los mecanismos de armonización entre el BBNJ y los demás marcos institucionales relevantes, por ejemplo, a través del ulterior desarrollo del contenido y significado de las cláusulas de “no menoscabar” (Scanlon 2018, 414; Li 2018, 223; Barros-Platiau y Gonçalves 2019, 6).
El próximo período de sesiones de la Conferencia tendrá lugar a partir del 15 de agosto del presente año. Es de esperar que se concreten avances significativos, no solo en aspectos formales, sino que también cualitativos del proyecto de texto. De esta manera, se podrán finalmente despejar las dudas acerca del potencial menoscabo al que se podría ver expuesto el STA a partir de la adopción del BBNJ.
Bibliografía
Asamblea General de las Naciones Unidas. 2015. “Resolución Aprobada por la Asamblea General el 19/06/2015: Elaboración de un Instrumento Internacional Jurídicamente Vinculante en el Marco de la CNUDM relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina.” Nueva York: Naciones Unidas.
———. 2022. “Nuevo Proyecto de Texto Revisado de un Acuerdo en el Marco de la CCNUDM relativo a la Conservación y el uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas fuera de la Jurisdicción Nacional.” Nueva York: Naciones Unidas.
Barros-Platiau, Ana Flávia, and Leandra Regina Gonçalves. 2019. “Antarctica and ABNJ in the Anthropocene: Challenges to the Sustainable Management of Marine Genetic Resources.” Ambiente e Sociedade 22.
Friedman, Andrew. 2019. “Beyond ‘Not Undermining’: Possibilities for Global Cooperation to Improve Environmental Protection in Areas beyond National Jurisdiction.” ICES Journal of Marine Science 76 (2): 452–56.
Johnson, Constance M. 2017. “The Relevance of the Southern Ocean to the Development of a Global Regime for Marine Areas beyond National Jurisdiction – An Uncommon Commons.” International Journal of Marine and Coastal Law 32 (4): 709–32.
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Nickels, Philipp P. 2020. “Revisiting Bioprospecting in the Southern Ocean in the Context of the BBNJ Negotiations.” Ocean Development and International Law 51 (3): 193–216.
Reunión Consultiva del Tratado Antártico. 2017. “Informe Final de la Cuadragésima Reunión Consultiva del Tratado Antártico.” Pekín.
———. 2018. “Informe Final de la Cuadragésima Primera Reunión Consultiva del Tratado Antártico.” Buenos Aires.
———. 2021. “Informe Final de la Cuadragésima Tercera Reunión Consultiva del Tratado Antártico.” París.
Scanlon, Zoe. 2018. “The Art of ‘Not Undermining’: Possibilities within Existing Architecture to Improve Environmental Protections in Areas beyond National Jurisdiction.” ICES Journal of Marine Science 75 (1): 405–16.