La decisión tomada hace una década de crear la Dirección de Antártica del Ministerio de Relaciones Exteriores constituyó un enorme avance en la consolidación de la institucionalidad antártica chilena. Se contó por primera vez con una entidad que centralizara la conducción y ejecución de los aspectos diplomáticos, políticos y jurídicos implicados, sirviendo como Secretaría Ejecutiva del Consejo de Política Antártica. Con ello se fortaleció la defensa y promoción de los derechos soberanos antárticos chilenos así como la participación de nuestro país en los foros del Sistema del Tratado Antártico. La nueva entidad dependería de la Dirección General de Política Exterior (denominada desde el 2018 Secretaría General de Política Exterior) a través del Director General Adjunto para Asuntos Multilaterales y Globales.
A efectos de lograr que la Dirección de Antártica entrara en funciones lo antes posible, ella fue creada mediante la Orden de Servicio 31 de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, del 1 de febrero del 2011. Sin embargo, una “orden de servicio” es una disposición administrativa de muy bajo rango normativo, que no garantiza la estabilidad jurídica necesaria para el buen funcionamiento de una entidad con las tareas asignadas. Dada la naturaleza de sus competencias en los ámbitos nacional e internacional, multilateral y bilateral, así como la permanencia en el tiempo que necesita para cumplir su misión, parece indispensable que su estructura, responsabilidades y rasgos esenciales estén consagrados en una norma de rango legal. Asimismo, ella debiera encontrarse orgánicamente en el más alto nivel dentro de la Cancillería. Lamentablemente, a partir del año 2011 se han desaprovechado dos muy buenas oportunidades de enmendar esta deficiencia normativa.
La primera fue en la tramitación de la Ley de Modernización del Ministerio de Relaciones Exteriores (Ley 21.080 del 2018). A pesar de declararse allí que “el Ministerio intervendrá en lo relacionado con todas las cuestiones que atañen […] a los asuntos relativos al territorio antártico y a la política antártica”, al abordarse las reparticiones y “áreas funcionales” permanentes de mayor trascendencia no se consigna nada relativo a la Antártica. En consecuencia, tales materias quedaron comprendidas en la regla subsidiaria de aquellas unidades que pueden crearse o eliminarse conforme las necesidades contingentes. La segunda oportunidad desperdiciada fue en la Ley Chilena Antártica (Ley 21.255 del 2020). Aun cuando uno de sus objetivos fue reforzar la institucionalidad antártica nacional, no se logró el apoyo político suficiente para consagrar expresamente en ella a la única entidad permanente del Estado de Chile con dedicación exclusiva a las materias político-jurídicas antárticas. La otra entidad con tales competencias es el Consejo de Política Antártica, pero se trata de un órgano interministerial de funcionamiento discontinuo y eventual, sujeto a que sea efectivamente citado y sesione.
Naturalmente, será necesario solucionar en algún momento futuro esta insuficiencia, pero no deja de ser una lástima que se hayan perdido dos excelentes oportunidades para reforzar la institucionalidad y en consecuencia la acción antártica chilena.
Un avance que debe felicitarse, pero que tal vez sea insuficiente tanto por su contenido como porque no constituye una norma de rango legal, se produjo a través del nuevo Reglamento Orgánico de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores (Decreto Supremo 41 del Ministerio de Relaciones Exteriores del 2021, que entrará en vigor el 11 de marzo del 2022). Él está destinado, entre otros, a adecuar la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores a las disposiciones de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, aunque el peso histórico de la organización tradicional de la Cancillería llevó a conservar ciertas particularidades.
El Reglamento crea la División de Asuntos Antárticos como una de las cuatro divisiones que integrarán la Secretaría General de Política Exterior, y aunque ninguna norma lo dispone expresamente, se entiende que tal entidad es la continuadora de la actual Dirección de Antártica. Si bien no es tan claro que en una primera mirada, el Reglamento implique un gran cambio jerárquico dentro de la orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores de la entidad encargada de los temas político-jurídico-diplomáticos antárticos, sí hay una variación relevante en términos relativos. Esto es, en comparación con las otras entidades que, hasta antes del Reglamento, eran también direcciones de un rango equivalente (o incluso superior, dada su mayor antigüedad) a la Dirección de Antártica. En efecto, de las 12 direcciones que dependen hoy de la Secretaría General de Política Exterior, a lo que habría que sumar otras que pasarán a depender de ella conforme al nuevo Reglamento, la Dirección de Antártica es la única que, mutatis mutandis, permanece, con el rango de “división”, entre aquellas entidades directamente subordinadas a tal Secretaría General. Todas las demás se reorganizan, con el rango de “departamento”, como unidades dependientes de algunas de las otras tres nuevas “divisiones” que se crean.
Esta importancia que se da a los asuntos antárticos en la nueva orgánica general es reforzada por una disposición que apunta en el sentido de relevar la significación que ellos poseen para el Ministerio de Relaciones Exteriores y para el país. Se dispone al efecto que, “sin perjuicio de depender de la Secretaría General de Política Exterior, esta División [de Asuntos Antárticos], asimismo, deberá reportar sus actividades, en forma continua y permanente, al Ministro de Relaciones Exteriores en su calidad de Presidente del Consejo de Política Antártica”.
El Reglamento detalla las funciones de la División de Asuntos Antárticos con mucha mayor precisión que lo que lo hacía la norma del 2011. Sin embargo, llama la atención que ellas se enfoquen casi exclusivamente en aquellos cometidos de naturaleza “internacional” o “exterior”, propios sin duda de la actividad antártica, pero que abarcan solo una parte (incluso no la principal) de lo que implica el quehacer chileno antártico. Asimismo, el Reglamento da cuenta de una visión excesivamente centrada en el ámbito más interno de la Cancillería, obviando el rol que esta posee como gran coordinadora de la actividad antártica nacional. Ciertamente este es un punto discutible. Hay preguntas interesantes sobre las cuales reflexionar, como, por ejemplo, si acaso no correspondería que, por su importancia y complejidad, el tema antártico estuviera a cargo de un ministerio autónomo, que pudiera hacerse cargo de las políticas antárticas y oceánicas de Chile; o acerca de por qué un territorio considerado esencialmente chileno está bajo la tuición del Ministerio de Relaciones Exteriores y no del Ministerio del Interior. Sin embargo, en tanto no se tome una decisión diversa al respecto, la Cancillería debe asumir la función tanto nacional como internacional que viene cumpliendo en materias antárticas hace ya muchos años. Las omisiones en que incurre al respecto el Reglamento pudieran explicarse en parte porque su tramitación se superpuso a la de la Ley Antártica, que abordó bastante mejor estos tópicos. Es una lástima, en cualquier caso, que no se haga una referencia más específica a las múltiples competencias “domésticas” que le asigna dicha ley a tal cartera. La solución interpretativa frente a estas omisiones pudiera encontrarse en que el Reglamento señala que las funciones enumeradas serán, “entre otras”, las que deba cumplir la División de Asuntos Antárticos, y en que las disposiciones de una ley se imponen por sobre las de un reglamento, pero es evidente que se extraña una mejor y más pulcra técnica normativa.
Las funciones de la División de Asuntos Antárticos que se enumeran en el Reglamento Orgánico de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores son (1) proponer cursos de acción y estrategias en materias antárticas en el ámbito de la Cancillería; (2) hacer seguimiento a la ejecución de la política exterior de Chile relativa a la protección de los derechos soberanos sobre el Territorio Chileno Antártico y los espacios marítimos antárticos y subantárticos; (3) promover las actividades de política exterior que fomenten y fortalezcan las acciones desarrolladas en el Territorio Chileno Antártico; (4) participar en reuniones internacionales y en la negociación de instrumentos internacionales sobre materias antárticas; (5) articular las actividades del Consejo de Política Antártica, actuando como su secretaría ejecutiva; (6) coordinar con las misiones de Chile ante organismos internacionales y embajadas en el extranjero la política exterior relativa a asuntos antárticos; (7) coordinar las actividades vinculadas a temáticas internacionales de índole antártica con otros órganos del Estado para que estas se alineen con los principios de la política exterior de Chile; y (8) reportar directamente sus actividades al Ministro de Relaciones Exteriores, en tanto Presidente del Consejo de Política Antártica.
Hay un último punto a destacar respecto a la nueva División de Asuntos Antárticos, relativo a la necesidad imprescindible de que ella sea liderada por un especialista en estos temas que pueda mantenerse en el cargo por un periodo que no debiera ser menor a diez años (sin perjuicio de contemplar mecanismos para relevarlo si acaso no cumpliera las condiciones requeridas). Esa es la única manera de asegurar la continuidad en la política antártica chilena y de formar una institucionalidad fuerte y competente. No en vano es el ejemplo reciente de países como los Estados Unidos de Norteamérica y el Reino Unido, por citar a dos de los actores de mayor incidencia en estas materias. Uno de los problemas que enfrenta esto, es que el Director de tal división no podría ser un funcionario diplomático, salvo que este renunciara a ser destinado al extranjero a embajadas o misiones diplomáticas, ya que ello atenta contra la continuidad que se busca. Más bien debiera determinarse un sistema similar al que posee la Dirección de Fronteras y Límites del Estado, cuyas tres primeras jerarquías se eligen por Alta Dirección Pública.
En este sentido, si bien el Reglamento no dispone del modo indicado, al menos permite avanzar en esa dirección. En efecto, por una parte, no considera que el Director de la División de Asuntos Antárticos deba ser necesariamente un funcionario diplomático del Servicio Exterior (lo que no obliga a la alta rotación que estos tienen en sus puestos en Chile, lo que causa, como ha acontecido en la Dirección de Antártica, que sus Directores suelan durar solo uno o dos años en su cargo). Por otra, si bien sujeta la provisión del cargo a las normas del Estatuto Administrativo (y no a un concurso de Alta Dirección Pública), ello permite al menos ampliar la base de selección, aunque bajo ciertas condiciones, a funcionarios de planta y contrata de todos los ministerios y servicios regidos por el Estatuto Administrativo, y eventualmente también llamar a concurso público abierto. Asimismo, se dispone una duración en el cargo de tres años prorrogables por igual periodo. Esto parece al menos un avance.
En conclusión, a la espera de la consagración definitiva en una norma de rango legal de la entidad encargada de los asuntos político-jurídicos antárticos chilenos, la creación de la División de Asuntos Antárticos por parte del nuevo Reglamento Orgánico de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores resulta un progreso, al relevar la importancia a estas materias dentro de la Cancillería. Habrá que estar atentos a su puesta en funcionamiento a partir del próximo año.