La nueva Ley Antártica Chilena contempla la protección y conservación del medioambiente antártico como uno de sus principios fundamentales. Así se manifiesta a lo largo del Título VI de esta norma, y en este sentido, una de las formas de llevar este principio rector a un ámbito práctico es la implementación de Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA), herramienta regulada en sus artículos 37 y 38.
La EIA es una herramienta consagrada a nivel internacional dentro del Sistema del Tratado Antártico, específicamente en los artículos 3 y 8 del Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente (el Protocolo), su Anexo I que profundiza en los detalles de su aplicación, y los Lineamientos para la Evaluación de Impacto Ambiental adoptados por la Resolución 1 (2016), en su versión más reciente, documento en el cual constan directrices de aplicación recomendadas para los programas antárticos a nivel nacional.
El artículo 3 del Protocolo señala que “las actividades en el área del Tratado Antártico deberán ser planificadas y realizadas sobre la base de una información suficiente, que permita evaluaciones previas y un juicio razonado sobre su posible impacto en el medioambiente antártico y en sus ecosistemas dependientes y asociados, así como sobre el valor de la Antártica para la realización de investigaciones científicas”. Mientras que el artículo 8 del mismo documento introduce el concepto de “evaluación del impacto ambiental sobre el medioambiente”, y en base a un factor diferenciador llamado impacto mínimo y transitorio[1], distingue tres niveles de impacto:
- A) Menor que un impacto mínimo o transitorio.
- B) Un impacto mínimo o transitorio.
- C) Mayor que mínimo o transitorio.
Los procedimientos para evaluar los impactos ambientales se describen detalladamente en el Anexo I del Protocolo, el cual requiere:
- Evaluaciones medioambientales preliminares: Para actividades que se estima tendrán un impacto menor a mínimo o transitorio. Estas se hacen a nivel doméstico de forma previa al inicio de la actividad a ejecutar, de conformidad a los procedimientos nacionales apropiados. Si se determina que la actividad provocará un impacto menor que mínimo o transitorio, dicha actividad podrá iniciarse sin dilación.
- Evaluaciones medioambientales iniciales: Para actividades que se estima tendrán un impacto no mayor a mínimo o transitorio. Esta contendrá datos suficientes para evaluar si la actividad propuesta puede tener un impacto más que mínimo o transitorio, y comprenderá una descripción de la actividad propuesta incluyendo su objetivo, localización, duración e intensidad; y la consideración de las alternativas a la actividad propuesta y de las de cualquier impacto que la actividad pueda producir, incluyendo los impactos acumulativos a la luz de las actividades existentes o de cuya proyectada realización se tenga conocimiento.
- Evaluaciones medioambientales globales: Para actividades que se estima tendrán un impacto mayor a mínimo o transitorio. El proyecto de Evaluación Medioambiental Global se pondrá a disposición pública y será enviado a todas las Partes Consultivas del Tratado Antártico, que también lo harán público, para ser comentado. Se concede un plazo de 90 días para la recepción de comentarios, y una vez que estén incorporados, el borrador se envía al Comité para la Protección del Medioambiente y a las Partes Consultivas, al menos 120 días antes de la próxima Reunión Consultiva del Tratado Antártico, para su consideración.
Cabe mencionar que este Anexo no se aplicará en situaciones de emergencia relacionadas con la seguridad de la vida humana o de buques, aeronaves, equipos o instalaciones de alto valor, ni con la protección del medioambiente o situaciones reguladas en otros tratados internacionales.
Ahora bien, los procedimientos para la EIA deben efectuarse a nivel doméstico, y para ello, el Anexo I establece los requisitos mínimos que deben observarse (Bastmeijer y Roura, 2007). A su vez, los Lineamientos para la EIA tienen como objetivo tanto lograr transparencia y efectividad en el proceso durante las etapas de planificación, como uniformar el enfoque del cumplimiento de las obligaciones del Protocolo.
En este sentido, y con el fin de dar un cabal cumplimiento a las obligaciones internacionales contraídas por Chile como Parte del Sistema del Tratado Antártico, además de desempeñar el rol de país vía de ingreso a la Antártica, la nueva Ley Antártica en su artículo 37 desarrolla e implementa la figura de las EIA, estableciendo:
“Durante la etapa de planificación de cualquier actividad que se desarrolle en la Antártica, de conformidad con los programas de investigación científica, con el turismo y con las actividades gubernamentales y no gubernamentales, especialmente aquellas que requieran de notificación previa conforme al inciso tercero del artículo 34, así como las actividades de apoyo logístico correspondientes, éstas deberán someterse a los procedimientos de evaluación de impacto sobre el medioambiente antártico o en los ecosistemas dependientes o asociados. Se exceptúan de la evaluación contemplada en este artículo las actividades pesqueras y de extracción contempladas en el artículo 32.”
Quien esté interesado en proponer un proyecto o actividad a desarrollarse en la Antártica, y si esta es de las que requieren evaluación previa, debe presentar una solicitud formal ante el Ministerio de Relaciones Exteriores con al menos seis meses de anticipación al inicio del proyecto o actividad que se pretende ejecutar. El Ministerio de Relaciones Exteriores se encargará de comprobar que él no pugne con la Política Antártica Nacional ni con la política exterior de Chile ante el Sistema del Tratado Antártico, pudiendo solicitar antecedentes adicionales si es necesario.
Esta ley también establece, en su artículo 17, un Comité Operativo para la Evaluación de Impacto Ambiental sobre el Medioambiente Antártico, el cual estará encargado de evaluar el impacto en el medioambiente y certificar que las actividades y proyectos que se planifiquen para ser desarrollados en la Antártica cumplan con los requisitos ambientales dispuestos por las normas nacionales e internacionales respectivas. Este comité se encargará de elaborar, evaluar y calificar las propuestas de proyectos o actividades, y se encontrará sujeto a las normas que establezca el reglamento que dictará por decreto supremo el Ministerio del Medioambiente, y que suscribirá el Ministro de Relaciones Exteriores. En este sentido, y para dar un cumplimiento efectivo a la ley, ya se ha presentado el primer borrador de lo que será el reglamento en cuestión desde el Ministerio del Medioambiente.
Este decreto debe contener y detallar, a lo menos, lo siguiente:
- Determinación de actividades o proyectos que se deben someter en forma previa al procedimiento de EIA.
- Contenidos mínimos detallados de las propuestas de proyectos y actividades, documentación y antecedentes que debe presentar el proponente, a cada una de las tres categorías de EIA aplicable.
- Criterios, parámetros e indicadores que permitan determinar, sobre una base científica, el momento en que una actividad puede producir un impacto menor que mínimo o transitorio, mínimo o transitorio, o mayor que mínimo o transitorio.
- Procedimiento administrativo para la EIA, considerando, a lo menos: etapas; plazos; forma de consulta y coordinación de los Órganos de la Administración del Estado con atribuciones ambientales sectoriales; mecanismos de aclaración, rectificación y ampliación del contenido de los proyectos o actividades que se sometan a evaluación, en el evento que sea necesario; y forma de notificación del pronunciamiento del Comité sobre el proyecto o actividad.
Cuando estas actividades ya se encuentren en desarrollo, deberán someterse a una nueva EIA cuando las afecte cualquier cambio de consideración, como un aumento o disminución de la intensidad de la actividad existente, la adición de una nueva actividad, que se cierre una instalación, o a cualquier otra causa.
Si las actividades o proyectos provocan o amenazan con provocar repercusiones en el medioambiente antártico o en sus ecosistemas dependientes o asociados, estas podrán ser modificadas, suspendidas o canceladas por el Ministerio de Relaciones Exteriores, previo informe del Comité Operativo.
Los operadores estatales cuyas actividades o proyectos estén enmarcados en el Programa Antártico Nacional no requerirán el pronunciamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores para los efectos de estas normas, pero sus proyectos y actividades de todos modos deberán someterse a EIA si se cumplen los requisitos para ello. Por el contrario, se excluyen de las EIA las actividades del artículo 32 de la ley, el cual se refiere a actividades pesqueras y otras actividades comerciales relacionadas con los recursos vivos marinos antárticos, ya que ellas se encuentran sujetas a las normas de la Ley General de Pesca y Acuicultura y a la normativa de la Subsecretaria de Pesca y Acuicultura. Además, esto se original en que el propio Protocolo, que es la norma que crea este sistema de EIA, excluye de sus normas a las actividades comprendidas en la Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos, que regula la pesca y actividades conexas.
Cuando alguna actividad sea planificada conjuntamente por Chile y otro u otros Estados Partes del Sistema del Tratado Antártico, el Ministerio de Relaciones Exteriores coordinará la aplicación de los procedimientos de EIA a fin de determinar si se realizarán en Chile o en otro Estado.
En el artículo 38 se establecen las categorías de EIA, que aplicando la normativa internacional a nivel doméstico se distinguen en tres:
- Evaluación de impacto ambiental preliminar, si la actividad planificada causará menos que un impacto mínimo o transitorio.
- Evaluación de impacto ambiental inicial, si la actividad antártica planificada causará un impacto mínimo o transitorio.
- Evaluación de impacto ambiental global, si la actividad antártica causará más que un impacto mínimo o transitorio.
El operador de la actividad antártica podrá presentar una EIA preliminar, inicial o global según lo estime pertinente, de acuerdo al nivel de impacto que prevé que pueda causar lo que pretende desarrollar:
- Si se ha presentado una EIA preliminar y tras el estudio de los antecedentes el Comité determina que la actividad antártica planificada requiere de una EIA inicial o global, lo informará al operador para que la prepare de conformidad a los requisitos establecidos en el reglamento.
- Si tras el estudio respectivo el Comité determina que una EIA preliminar cumple con los parámetros requeridos, lo certificará y le comunicará al interesado que puede desarrollar la actividad en conformidad a lo informado.
- Si determina que una EIA inicial cumple con las exigencias pertinentes, lo certificará y comunicará al interesado que, una vez que se establezcan los procedimientos apropiados para evaluar y verificar el impacto ambiental de la actividad, puede dar inicio a la misma.
- Aprobada la EIA global por el Comité, será presentada por el Ministerio de Relaciones Exteriores ante el organismo competente del Sistema del Tratado Antártico, conjuntamente con la autorización del artículo 25 (autorización para actividades antárticas no estatales) y los antecedentes en que se funda, y se seguirá con el procedimiento internacional previsto en el artículo 3 del Anexo I del Protocolo, antes de iniciar la actividad planificada.
En conclusión, la nueva Ley Antártica viene a reforzar y completar los mecanismos de evaluación ambiental de actividades antárticas de manera que se adecuen a los principios, prácticas y directrices consagrados a nivel internacional dentro del Sistema del Tratado Antártico. En este sentido, las EIA cumplen un rol de gran importancia en tanto establecen un vínculo clave entre las propuestas de actividades nacionales (o privadas) y la protección ambiental internacional en el área del Tratado Antártico (Bastmeijer y Roura, 2007).
Las EIA son un instrumento valioso a nivel internacional e incluso han sido consideradas como el núcleo del derecho medioambiental contemporáneo. En 2010, la Corte Internacional de Justicia resolvió que, basado en la práctica contemporánea de los Estados, las evaluaciones de impacto ambiental (en materia transfronteriza) debían considerarse “un requerimiento de derecho internacional general” (costumbre internacional) (Ferrada, 2019). Por ello, su consagración en el Protocolo y su posterior desarrollo en el Anexo I y las Directrices de Implementación, son una gran contribución para someter las actividades tanto gubernamentales como no gubernamentales dentro del Sexto Continente a un control preventivo que permita limitar los impactos perjudiciales sobre el medioambiente antártico.
Sin embargo, y para matizar esta exposición, se puede mencionar una crítica que distintos autores hacen sobre las EIA, y es que la decisión en último término sobre a qué tipo de EIA debe someterse una actividad (preliminar, inicial o global), se toma íntegramente a nivel nacional y con intereses nacionales en mente, lo que puede dar lugar a amplios niveles de discreción. (Bastmeijer y Roura, 2007).
Más allá de ello, es un hecho relevante el que la nueva Ley Antártica haya desarrollado las EIA y dispuesto la dictación de un reglamento sobre sus detalles, ya que eso permitirá perfeccionar y dar mayor certeza jurídica a los procedimientos de EIA en materia antártica que, aunque se han desarrollado en Chile desde 1998, carecían hasta ahora de respaldo legal.
Bibliografía
BASTMEIJER, Kees y Ricardo Roura (2007). “Enviromental Impact Assessment in Antarctica”, en: Theory and Practice of Transboundary Environmental Impact Assessment. Leiden: Brill Nijhoff, pp. 175-219.
FERRADA, Luis Valentín (2019). “Desafíos y logros del Protocolo al tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente a 20 años de su entrada en vigor”. Revista Estudios Hemisféricos y Polares, 10(1): 1-20.
[1] Como se explica en los “Lineamientos para la Evaluación de Impacto Ambiental en la Antártica” (Revisados en 2016): Aunque la clave para decidir si una actividad será precedida por una evaluación de impacto ambiental inicial o una evaluación de impacto ambiental global es el concepto de “impacto mínimo o transitorio”, aún no se ha logrado consenso en la definición de este término (pueden
encontrarse contribuciones a estas discusiones en los documentos XX RCTA/ IP2, Nueva Zelandia; XXI
RCTA/ WP35, Nueva Zelandia; XXI RCTA/ IP55, Argentina, XXII RCTA/ IP66, Rusia, y XXII RCTA/
WP19, Australia, entre otros). La dificultad para definir este término parece radicar, hasta el momento, en la dependencia de una serie de variables asociadas a cada actividad y a cada contexto ambiental. Por lo
tanto, la interpretación de dicho término debe ser realizada sobre la base de un análisis de cada caso.