Dr. Luis Valentín Ferrada Walker
Este año Canadá solicitará nuevamente ser aceptado como Estados Consultivo del Tratado Antártico. ¿Tendrá éxito en ello? Escribo estas líneas mientras viajo hacia Milán, donde pronto se iniciará la XLVII Reunión Consultiva del Tratado Antártico (2025), y ciertamente ignoro el resultado de la presentación que se hará en un par de días. Tengo algunas predicciones, desde luego, pero me parece más relevante aprovechar la ocasión para reflexionar sobre cómo es el proceso para convertirse en uno de aquellos Estados que participan en los procesos de toma de decisiones sobre la gobernanza antártica. Utilizaremos el caso de Canadá como un ejemplo.
Lo primero que hay que resaltar es que existen dos foros donde se adoptan decisiones de ese tipo: La Reunión Consultiva del Tratado Antártico, donde se discuten temas de alcance general, incluyendo los aspectos medioambientales; y la reunión de la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos, en que, como da a entender su nombre, se discute sobre la explotación de tales recursos, especialmente del kril y algunas especies de peces, incrementándose en los años recientes las consideraciones medioambientales. Aquí nos referiremos en particular al primero de estos foros, que no solo es más antiguo (se ha reunido ininterrumpidamente desde 1961), sino que por sus competencias más amplia puede calificarse sin grandes discusiones como el más importante. De hecho, la propia Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos fue el resultado de conversaciones que surgieron en el seno de la Reunión Consultivas del Tratado Antártico y, aún más, le reconoce expresamente a esta última una cierta primacía (artículos III, IV y V de la Convención).
El procedimiento para que un Estado sea admitido como parte consultiva del Tratado Antártico está prefigurado en los artículos IX y XIII de este acuerdo. Él fue negociado por 12 países, los que constituyen sus partes originarias (Argentina, Australia, Bélgica, Chile, Estados Unidos, Francia, Japón, Noruega, Nueva Zelanda, Reino Unido, Sudáfrica, y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, hoy Rusia), pero se permitió que otros estados miembros de las Naciones Unidas también pudieran adherir a él. De hecho, al día de hoy el Tratado Antártico tiene un total de 58 partes. Esto es, hay 46 estados que se han obligado por el mismo con posterioridad al año 1959. Sin embargo, no todos ellos están facultados para participar en los procesos de toma de decisiones sobre la gobernanza internacional del sexto continente.
En realidad, los únicos que participan en tales procesos son los denominados “Estados Consultivos” (aunque otras entidades, incluidos los Estados No-Consultivos, son también invitados a sus reuniones, pero sin derecho a participar en los procesos de toma de decisiones propiamente tal). En estos encuentros todas las decisiones de importancia se deben alcanzar por consenso, por lo que más que derecho a voto, lo que estos países tienen es derecho a veto. Cualquiera de ellos puede impedir que se adopte una medida que estime perjudica a sus intereses. Son Estados Consultivo, por derecho propio, los 12 estados signatarios de 1959 y, además, según dispone el artículo IX.2 del Tratado Antártico, aquellos Estados adherentes que demuestren su interés en la Antártica mediante la realización de investigaciones científicas significativas. El Tratado da al efecto dos ejemplos: Uno, establecer una estación científica en el continente austral o, dos, enviar una expedición científica al mismo.
Esta relevancia de la actividad científica llevada a cabo por un Estado adherente constituye el primer requisito para ser admitido como Estado consultivo. Lo que la norma no especifica de manera tan expresa, pero es a fin de cuentas el elemento decisorio, es que esta actividad científica debe ser calificada como suficiente, y aprobada como tal, por los Estados que ya son consultivos al momento en que un país solicita ser admitido en dicha categoría. Este es el segundo requisito. Finalmente, al acordarse el Protocolo de Protección al Medioambiente (1991), se incorporó un requisito adicional, consistente en que, a partir de su entrada en vigor (1998), no se aceptaría ninguna nueva solicitud si previamente el Estado en cuestión no se había hecho parte, por los mecanismos jurídicos correspondientes, de dicho instrumento (artículo 22.4 del Protocolo).
Es decir, existen tres requisitos, uno fáctico, el realizar una actividad científica relevante; uno jurídico, el ser parte del Protocolo Medioambiental; y finalmente uno político, el ser aceptado por el resto de los Estados Consultivos. Esto último incluye el haber realizado la gestiones diplomáticas pertinentes, en ocasiones durante un lapso de varios años de anticipación. Actualmente, este procedimiento está regulado con algún grado de detalle mediante un acuerdo adoptado al efecto por la propia Reunión Consultiva del Tratado Antártico, la Decisión 2 (2017).
Al presente existen 29 Estados Consultivos, los 12 signatarios y otros 17 adherentes que han sido admitidos como tales.
Canadá es un país que ha mostrado su interés por la Antártica desde hace muchos años, tanto a través del desarrollo de su programa científico como de una serie de actuaciones político-jurídicas. En la campaña del verano austral del año 2025, envió por primera vez a las aguas antárticas a una de sus embarcaciones, el patrullero HMCS Margaret Brooke.
Canadá adhirió al Tratado Antártico el 4 de mayo de 1988. Casi al mismo tiempo, con fecha 1 de julio de 1988, adhirió también a la Convención sobre Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos, la que entró en vigor para Canadá el día 31 de julio de 1988. Posteriormente adhirió a la Convención sobre Conservación de las Focas Antárticas, el 4 de octubre de 1990. Pero ya antes de esa fecha había participado en la conferencia de revisión sobre la operación de este tratado, llevada al efecto en Londres en septiembre de 1988. Finalmente participó en la negociación y fue uno de los estados signatarios del Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente, aprobando asimismo sus cuatro primeros anexos, y firmándolo junto a los demás Estados contratantes el 4 de octubre de 1991. No obstante, tardó hasta el 13 de noviembre del año 2003 en ratificarlo, entrando en vigor para Canadá un mes más tarde. Posteriormente, aceptó obligarse por el Anexo V del Protocolo, el 23 de febrero del año 2022. Hasta la fecha no ha aprobado el Anexo VI del Protocolo, sin perjuicio que él no se encuentra aún en vigor. Ha manifestado estar dispuesto a hacerlo en cuanto ello sea pertinente.
En forma paralela, desde el año 2006 Canadá ha sido observador del Consejo de Administradores de Programas Antárticos Nacionales (COMNAP), y con fecha 27 de julio de 2022 se aprobó su incorporación como miembro titular del mismo. De igual manera, Canadá participa en distintas instancias de naturaleza científica al amparo del Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR), habiendo demostrado su vinculación con la ciencia antártica por más de un siglo. De hecho, los científicos canadienses han publicado del orden de los 1.500 artículos en revistas especializadas sobre la Antártica y el Océano Austral.
Para efectos de dar cumplimiento a sus obligaciones internacionales, en particular las adquiridas por medio del Tratado Antártico y el Protocolo Medioambiental, Canadá dictó y está en vigor desde el 20 de octubre del año 2003, la Ley de Protección del Medioambiente Antártico, además de una serie de reglamentos que complementan y regulan en detalle los mandatos de dicha norma legal, los que entraron en vigor el 10 de noviembre del año 2003. El año 2024, Canadá informó que se encontraba en un proceso de revisión y actualización de su normativa doméstica respecto a la Antártica.
Dentro de la institucionalidad canadiense, el Departamento de Medioambiente es el responsable de la administración y aplicación de la citada norma legal y sus reglamentos, actuando como autoridad competente para efectos de expedir permisos para las actividades antárticas organizadas desde Canadá, las que deben aprobar una evaluación de impacto ambiental y cumplir con otros requisitos pertinentes.
Desde el año 1995, en la XIX Reunión Consultiva de Tratado Antártico, realizada en Seúl, que Canadá ha tenido una participación relativamente activa en estos encuentros, en el sentido de presentar documentos para ser revisados y eventualmente discutidos en las instancias decisorias. Hasta la Reunión Consultiva del año 2024, ha presentado un total de 28 documentos de distintas categorías, según la clasificación que se hace al respecto, la mayor parte de las veces en forma individual y en algunas ocasiones junto a otros países.
El 21 de octubre del año 2021 Canadá presentó formalmente por primera vez su solicitud para adquirir el estatus de parte consultiva, conforme los procedimientos ya reseñados. De acuerdo a ello, en la siguiente Reunión Consultiva, realizada en la ciudad de Berlín entre el 23 de mayo y el 2 de junio del año 2022, las partes consultivas analizaron dicha solicitud y en particular si Canadá cumplía con las condiciones exigidas. Si bien hubo una opinión mayoritaria en el sentido de admitir su solicitud, dos de los estados consultivos, China y Rusia, plantearon dudas de fondo y procedimentales al respecto. No está de más recordar que, para entonces, la invasión de Rusia a Ucrania, iniciada en febrero de ese año, ya ensombrecía las relaciones internacionales, siendo muy difícil para los Estados antárticos pasar por alto tal circunstancia, siendo que tanto el país invasor como el invadido son Estados consultivos del Tratado Antártico. En definitiva, se acordó posponer la decisión para el año siguiente.
En la reunión consultiva del 2023, en Helsinki, Canadá reiteró su solicitud, haciendo presente un conjunto de nuevos antecedentes para acreditar que cumplía con los requisitos exigidos. Además del caso canadiense, ese año se recibió también la solicitud de Bielorrusia, la que, conforme el orden alfabético, fue analizada en primer lugar. El hecho de haberse rechazado la solicitud bielorrusa, aduciendo que su contribución científica no era aún lo suficientemente robusta, condicionó de algún modo el debate sobre la postulación de Canadá. La delegación canadiense advirtió de inmediato que el rechazo a Bielorrusia traería aparejado su propio rechazo. En efecto, debiendo adoptarse tal decisión por el consenso de todas las partes consultivas, era previsible que aquellas que apoyaban la postulación bielorrusa se negarían a validar la suya. Por lo mismo, solicitó posponer el estudio de su caso para el año 2024.
En la reunión del año pasado, en Kochi, la India, nuevamente se presentaron las solicitudes de Canadá y de Bielorrusia para convertirse en partes consultivas. Asimismo, una vez más, la aceptación de ambas solicitudes estaba mutuamente condicionada. En definitiva, la decisión al respecto se pospuso una vez más en los dos casos para el presente año 2025. Sin embargo, más allá de esta situación, que era desde luego esperable dada la afinidad de cada uno de estos países con distintos grupos de Estados a nivel global, la Reunión Consultiva del año 2024 marcó un punto de inflexión.
Una de las características que había logrado mantener hasta la fecha el régimen antártico era su denominado excepcionalismo, en el sentido que él funcionaba, en principio, sin tomar en consideración cuanto acontecía en los asuntos mundiales de carácter más general. Pero esta realidad ha venido cambiando desde el inicio de la invasión de Rusia a Ucrania, ambos Estados consultivos y con una relativa importancia en temas antárticos. Como hemos señalado, uno de los requisitos para ser admitido como nueva parte consultiva siempre ha sido de naturaleza política, en el sentido que el valorar si un Estado debe ser aceptado o no en esta categoría, requiere necesariamente un análisis y ponderación de este tipo. Sin embargo, hasta ahora, ello siempre se ocultaba de alguna manera bajo las formas diplomáticas, evitando manifestar en forma expresa el motivo real por el cual se aceptaba o rechazaba una determinada solicitud. Pero ahora, en el caso de la suspensión de un pronunciamiento respecto a la solicitud de Bielorrusia, se indicó derechamente que ellos se hacía porque, en el contexto político actual, esto es, en medio de la guerra entre Rusia y Ucrania en la que Bielorrusia ha apoyado la invasión rusa, no era admisible su aceptación como Estado consultivo. El solo hecho que estas declaraciones quedaran expresamente consignadas en el acta final de la reunión, ha sido visto como una politización de un proceso de admisión que, hasta ahora, había buscado que, al menos en las formas, ser tan objetivo y neutral como fuera posible. Más allá de ello, el rechazo por parte de los países occidentales a la solicitud de Bielorrusia fue suficiente para hacer desde luego inevitable que se rechazara también la solicitud de Canadá.
¿Cambiará esta situación en la Reunión Consultiva del 2025 en Milán? Salvo que previamente se hubiera negociado una aceptación recíproca de ambas solicitudes, negociación de la que personalmente no he tenido noticias, lo más probable es que no existan grandes cambios.
Desgraciadamente, si acaso alguna vez existió de verdad el pretendido excepcionalismo antártico, como también se predicó durante muchos años respecto al régimen ártico, lo cierto es que en el mundo actual de transición hacia un nuevo orden geopolítico, resulta muy difícil, si es que no imposible, aislar los efectos de cuanto acontece en ciertas áreas del planeta o de lo que se discute en algunos foros, respecto al resto de las relaciones entre los estados.
Dado lo anterior, tal vez lo más conveniente para aquellos países que están interesados en adquirir la condición de Estados consultivos sea continuar trabajando en el desarrollo de sus actividades científicas antárticas, al mismo tiempo que profundizan sus relaciones diplomáticas con aquellos Estados antárticos con los que tienen una mayor afinidad. También pueden ser muy activos en el régimen medioambiental, donde la distinción entre Estados consultivos y no-consultivos tiene menos peso. Más allá de ello, lo más seguro es que deberán esperar con algo de paciencia a que la relaciones al interior del régimen antártico vuelvan a sus cauces naturales de cooperación internacional entre todos aquellos países que están dispuestos a apoyar sin condiciones el uso exclusivamente pacífico del continente austral.
Fotografía: Secretaría del Tratado Antártico
