En nuestra entrevista del mes de enero, dedicado al Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente (1991, en vigor 1998) conversamos con la Prof. María Teresa Infante, actual Jueza del Tribunal Internacional de Derecho del Mar, ex–embajadora y por largos años Directora de Fronteras y Límites de nuestro país, y quien participó en las negociaciones llevadas a cabo en Viña del Mar en 1990 y en Madrid en 1991 y que dieron lugar a dicho instrumento. Quisimos saber su opinión sobre sus principales logros y sus próximos desafíos.
La jueza María Teresa Infante es profesora titular del Departamento de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho y del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, y ha participado en negociaciones diplomáticas sobre asuntos marítimos y antárticos, destacando también por su trabajo como Coagente de Chile en casos recientes ante la Corte Internacional de Justicia.
- El 14 de enero del 2021 se conmemoraron 23 años desde que entró en vigor el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente (1991, en vigor 1998), en su recuerdo ¿Cuáles fueron las principales motivaciones de los Estados Parte del Tratado Antártico para negociar y adoptar el Protocolo Medioambiental? ¿Cuál fue la participación de Chile en dicha iniciativa?
El Protocolo resulta de un esfuerzo de construcción de un acuerdo político y jurídico donde se priorizaron los valores del Tratado Antártico y su capacidad (incluyendo la de las Partes Consultivas en su conjunto) para adoptar medidas, decisiones u otros acuerdos, aplicables en el espacio regido por el Tratado, y mediante instituciones que operan esencialmente por consenso.
El Protocolo es un marco superador de las divisiones emergidas al término de las negociaciones sobre minerales antárticos, de vasto alcance en lo metodológico, político y jurídico, pero que no satisficieron las exigencias que llevaron al distanciamiento de al menos dos países consultivos y originarios del Tratado. Asimismo, fue un instrumento común de alto nivel en la agenda global sobre la sustentabilidad ambiental.
El Protocolo planteó, por tanto, un mayor nivel de exigencia al trabajo individual y colectivo de los Estados Consultivos; la necesidad de una coordinación eficiente en el plano interno de cada uno de ellos; y avanzó en la concepción ecosistémica, introduciendo con mayor fuerza la idea de “ecosistemas dependientes y asociados”.
Al respecto, Chile estuvo siempre activo en todas las etapas y participó en las negociaciones, generando propuestas relativas a los temas esenciales que involucra la protección ambiental: un sistema global, el manejo de desechos, un régimen de responsabilidad [por daño al medio ambiente], la contaminación marina, y la vigilancia ambiental. El artículo IV constituía un punto de apoyo para trabajar estos temas.
La negociación -por la parte chilena- fue obra de los embajadores Jorge Berguño y Oscar Pinochet, con asesoría de personas con experiencia antártica. El trabajo de los embajadores Fernando Zegers y Jorge Berguño, avanzado en 1989, fue relevante en ese periodo.
- ¿Cómo podría describirse el ambiente entre los Estados Parte del Tratado Antártico durante las negociaciones del Protocolo? ¿Recuerda algún tema complejo para lograr el convenio entre los Estados?
La negociación -por la parte chilena- fue obra de los embajadores Jorge Berguño y Oscar Pinochet, con asesoría de personas con experiencia antártica. El trabajo de los embajadores Fernando Zegers y Jorge Berguño, avanzado en 1989, fue relevante en ese periodo. El ambiente se caracterizaba por la energía de los representantes; la acomodación de las formas diplomáticas para atender la opinión de nuevos actores que recientemente habían adquirido la calidad de consultivos; la búsqueda por descartar las posiciones extremas que se asociaban a una Antártica cerrada, que aunque minoritaria, había tenido gran movilización; la participación de ONGs reputadas (que ya se habían expresado durante la negociación sobre minerales); el temor de no contar con herramientas eficaces para prevenir y actuar ante accidentes con efectos graves en el medio ambiente; el respeto a la pluma de Berguño, entre otros temas.
- A lo largo de la negociación del Protocolo ¿Qué asuntos, en su opinión, estima que fueron especialmente relevantes para Chile?
Creo que, para Chile, era relevante preservar la unidad en torno al Tratado Antártico sobre la adopción de principios comunes en materia ambiental; que la Antártica fuera un espacio abierto a la ciencia y otras actividades del hombre, como el turismo.
Además, era importante para Chile que se avanzase en determinadas disciplinas que había incorporado el acuerdo sobre minerales, pero ahora aplicándose a las actividades sujetas a notificación según el Tratado, en general. La vigencia del arreglo contenido en el artículo IV era fundamental, y se apoyó la fórmula que le da expresa vigencia en el ámbito de la solución de controversias, lo cual ya se había logrado en la negociación sobre minerales.
- ¿Cuáles son los principales logros que podría destacar del Protocolo?
Podría mencionar el haber preservado el consenso antártico, cuyo valor se aprecia al interior del sistema y también respecto de terceros; la propensión a buscar una relación armónica con otros esquemas regulatorios internacionales, en particular en el área marítima; el funcionamiento del Anexo V; la promoción de prácticas internas en los países que incorporan las disciplinas amparadas en el Protocolo, entre otras.
- ¿Considera que el Protocolo ha dado respuesta suficiente a las problemáticas que motivaron su negociación y adopción?
El Protocolo es un instrumento general cuyo funcionamiento depende de la mejor asesoría científica y técnica y de la participación responsable de los Estados partes. En la medida en que las actividades en Antártica se han conducido conforme a sus reglas y no ha habido desviaciones graves o persistentes a aquellas, el instrumento puede mostrar un funcionamiento correcto. Los actores antárticos, estatales y no estatales, tendrán que opinar si ha sido un buen vehículo para adoptar decisiones a lo largo del tiempo, preservando intereses fundamentales.
- En atención a un nuevo aniversario de la entrada en vigor del Protocolo, ¿Qué reflexión podría hacer al respecto? ¿A qué nuevos desafíos se enfrenta la regulación medioambiental y la actual comunidad antártica?
Aprecio que los términos de la Declaración de 2016, adoptada en Santiago, con ocasión del 25° aniversario del Protocolo, están vigentes y conservan su valor.
En esta nueva fecha, visualizaría un fortalecimiento de la contribución a los estudios sobre el cambio climático; la prosecución de los esfuerzos para que entre en vigor el Anexo VI; la responsabilidad de las Partes Consultivas en garantizar que todas las actividades que se llevan a cabo en la Antártica se realicen de manera congruente con el Sistema del Tratado Antártico, respaldando la eficacia de las medidas que se adopten en su seno.
- ¿Qué discusiones cree que podrían suscitarse en una eventual revisión del Protocolo a partir del año 2048 en virtud de su artículo 25, sobre modificación o enmienda?
Hay dos tipos de procesos de enmienda; uno que puede desencadenarse en cualquier momento y que sigue las reglas del párrafo 1 del artículo 25 del Protocolo, y otro que es parte de una conferencia de revisión (o examen de la aplicación) del Protocolo, y a la que se refieren los párrafos 2 y 3 del mismo artículo.
En ambos casos, la entrada en vigencia de las enmiendas requiere de una fuerte mayoría, incluso calificada, donde las Partes Consultivas vigentes al adoptarse el Protocolo tienen un rol especial.
Las discusiones dependerán de las propuestas de cambios que se planteen y de la configuración de las mayorías que requieren la aprobación de las enmiendas. Los Estados con capacidad para decidir seguirán sus políticas en materia de seguridad, ambiente, presencia humana, desarrollo económico, etcétera; y priorizarán los tipos de acomodaciones que permitan su participación en el texto enmendado. Uno de los elementos centrales será la preservación de los principios fundantes del Tratado Antártico y del arreglo consagrado en el artículo IV del mismo.
Un tema vinculado a lo anterior, pero que se sujeta a reglas más estrictas, es la enmienda al artículo 7 del Protocolo, que no solo puede plantearse al cabo de un plazo, sino que debe proponerse junto a un régimen jurídicamente obligatorio que contemple modalidades sobre la aceptabilidad y condiciones de las actividades minerales.
Un riesgo en todos estos casos es que un Estado, Parte Consultiva o No Consultiva, decida sustraerse de los acuerdos y retirarse del Protocolo y del Tratado Antártico.