Un día como hoy, 14 de enero del año 1998, entró en vigor el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente (en adelante, el “Protocolo”), uno de los grandes logros del Sistema del Tratado Antártico (STA) en materia de cooperación y protección del medioambiente antártico y sus ecosistemas dependientes y asociados. Este tratado, en conjunto con sus anexos, ha regulado con éxito múltiples materias antárticas, sin perjuicio de existir también críticas frente a algunas de sus insuficiencias.
Uno de los aspectos sobre los que la desinformación ha sembrado dudas, es respecto a la duración del Protocolo, tal como demuestran variadas noticias y comentarios en medios de comunicación masiva y redes sociales. Se dice, equivocadamente, que al cumplirse 50 años de vigencia, es decir en 2048 (aunque en ocasiones, con aún mayor error, se cita el año 2041), el Protocolo expiraría o sería necesario renovarlo. Pese a que recién estamos comenzando el año 2021 y que aún quedan casi 30 años para llegar a esa fecha, es lógico que este tipo de noticias generen preocupación. Por este motivo es que se vuelve de vital importancia aclarar bien este punto y desmentir los enunciados capciosos, y de este modo no ser víctimas de la desinformación que pueden llegar a promover los titulares atractivos.
Efectivamente, el Protocolo establece que, transcurrido un plazo de 50 años desde su vigencia, se “podrá” citar a una conferencia de revisión (artículo 25). Pero, al contrario de lo que podríamos creer, estamos frente a una disposición de carácter potestativa y no obligatoria, la cual, por un lado, no constituye la única forma de introducir modificaciones al documento y, por otro, exige el cumplimiento de una serie de requisitos adicionales para lograr eventuales cambios en la regulación hoy existente.
Entonces, ¿qué establece el artículo 25?
Para comprender lo que dispone el artículo 25 del Protocolo, sobre su modificación o enmienda, es necesario tener en cuenta, en primer lugar, que estamos frente a un tratado internacional de duración indefinida y que no tiene una fecha de término (Ferrada, 2019:12), sin perjuicio de que puede ser modificado por los mecanismos que analizaremos a continuación.
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Por una parte, en su párrafo 1 la norma dispone:
A partir de esta disposición se desprende que se podrá modificar o enmendar el Protocolo en cualquier momento y si se cuenta con el consentimiento unánime de todas las Partes Consultivas. Como es posible apreciar, esta es otra forma de introducir cambios en el Protocolo, que puede promoverse sin condición ni límite de tiempo, pero que requiere la unanimidad de los Estados Consultivos (hoy 29, entre ellos Chile, que son los que participan en los procesos de toma de decisión en las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico). Este es un requisito en extremo complejo, si se tienen en cuenta las variadas diferencias que pueden tener entre ellos, y sobre todo, respecto de sus expectativas dentro de la Antártica.
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Por otra parte, el artículo 25 establece en sus párrafos 2 y 3 que:
Precisamente a esta parte del Protocolo es a la que se refieren la mayoría de quienes abordan estos temas y la relacionan, erróneamente, con un eventual término de la regulación en materia medioambiental antártica. Por lo mismo, es menester determinar su exacto significado y alcance.
A lo menos podemos realizar tres análisis sobre esta disposición: primero, y como vimos en el párrafo anterior, que no es necesario esperar hasta el año 2048 para solicitar la modificación de alguna de las disposiciones del Protocolo, si se estimara que con ello puede incrementarse el nivel de protección que este da al medioambiente antártico. Segundo, que se dispone la posibilidad de una conferencia de revisión para discutir los temas de aplicación del Protocolo, lo que sugiere que existe igual probabilidad de que ella se realice, como que no. Tal como señala Fernando Villamizar, podría ocurrir que ninguna de las Partes Consultivas ejerza esta facultad, tal como sucedió con el propio Tratado Antártico (1959, en vigor 1961), que también habilitaba a una conferencia de revisión tras 30 años de haber entrado en vigor. Por el contrario, lejos de modificar el Tratado, lo que las partes han hecho es complementar sus disposiciones con nuevos instrumentos (Villamizar, 2017: 44). El mejor ejemplo de ello es el propio Protocolo de Protección Medioambiental. Y tercero, para lograr la adopción de una eventual enmienda no solo se requiere que la mayoría de las Partes Consultivas esté a favor, sino que, además, entre ellas deben estar las tres cuartas partes de los Estados que eran Partes Consultivas al momento de adoptarse el Protocolo (1991). Si bien esta exigencia es más benevolente que la unanimidad de las Partes, sigue siendo un alto quórum. Ello pone en duda el resultado de una posible revisión, sobre todo si consideramos que dentro de la gobernanza antártica también influyen los factores políticos y las relaciones entre los Estados. Por lo mismo, no se puede afirmar con certeza ni cuál será la configuración internacional el año 2048 ni tampoco cuáles serán las necesidades del mundo a las que se verán sometidos los intereses individuales de cada nación.
Pero no basta con acordar determinadas modificaciones o enmiendas, sino que estas deben entrar también vigor. Para lograr que éstas comiencen a regir, el mismo artículo 25 detalla los requisitos en su párrafo 4:
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Por otro lado, también debemos considerar las posibles temáticas que serían sometidas a una eventual revisión y qué tan polémicas podrían resultar. Una de las más discutidas durante el último tiempo en la opinión pública es la extracción y explotación de recursos minerales en la Antártica. Este es un asunto que el Protocolo ha logrado regular con éxito hasta la fecha, sin poner en riesgo la gobernanza de todo el sistema, por medio de la prohibición absoluta, pero eventualmente modificable, de actividades que vayan más allá de la investigación científica.
En ese sentido, señala el artículo 7 del Protocolo:
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Esta es una norma especialmente relevante, ya que el continente antártico posee valiosos recursos naturales, entre los que destacan una enorme variedad y cantidad de minerales, así como hidrocarburos. Sin embargo, y al contrario de la creencia general de que esta temática podría modificarse como cualquier otra por medio de la aplicación del artículo 25.2 del Protocolo, ya analizado, existe al respecto una exigencia adicional. En caso de que en la conferencia de revisión se propusiera un cambio en la regulación atingente a la prohibición sobre actividades que se refieran a los recursos minerales contenida en el artículo 7, será además necesario que para la fecha esté en vigor un régimen jurídicamente obligatorio que determine si dichas actividades podrían aceptarse, y, si así fuera, en qué condiciones (artículo 25.5). Esta exigencia es especialmente necesaria en vista de garantizar la efectiva protección del medioambiente frente a aquellas actividades, así como para salvaguardar los intereses de los Estados que afirman poseer derechos soberanos en la Antártica, entre los que se encuentra Chile.
A su vez, otro de los recursos antárticos que sugiere un amplio interés en la sociedad internacional y que también podría generar más de una discusión en el futuro es el agua dulce. No debemos olvidar que el 77% de toda el agua dulce disponible en el mundo está en la Antártica (INACH, 2018), aunque gran parte en estado sólido. Esto convierte al continente en objeto de eventuales discordias ante las necesidades que enfrente el planeta en los años venideros. “En ese escenario, la Antártica, una de las mayores reservas de agua, puede jugar un rol muy importante, especialmente por la creciente tendencia de creación de instrumentos internacionales e interpretaciones de los mismos para que los Estados garanticen el derecho al agua potable” (Villamizar, 2016: 75).
A modo de conclusión, debemos estar atentos a lo que pudiera ocurrir a partir del año 2048, y prepararnos para los escenarios previsibles, incluyendo un eventual cambio dentro de la regulación medioambiental antártica. Sin embargo, ello es sin dejar de considerar que el artículo 25 del Protocolo constituye tan solo una facultad para ser ejercida por las Partes Consultivas del Tratado Antártico, y en caso alguno una obligación. Y menos todavía significa el término de la vigencia de un instrumento jurídico que ha sido especialmente relevante en la protección del medioambiente antártico y sus ecosistemas dependientes y asociados y en la promoción de la cooperación internacional y de la paz antártica.
Bibliografía
- Ferrada, Luis Valentín (2019). Desafíos y logros del protocolo al tratado antártico sobre protección del medioambiente a 20 años de su entrada en vigor. Revista de Estudios Hemisféricos y Polares, Vol. 10 N°1: 1-20.
- Instituto Antártico Chileno (2018). Antártica en cifras”, Gobierno de Chile.
- Villamizar Lamus, Fernando (2016). “Las necesidades mundiales de agua y la Antártida como reserva natural: ¿Puede explotarse el agua antártica)”? Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad, 11(2): 75-92.
- Villamizar Lamus, Fernando (2017). La prohibición de la explotación de minerales antárticos: derribando los mitos sobre su duración. Revista de Estudios Hemisféricos y Polares, Vol. 8 N°2: 37-54.